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十四年来首次大修 新反垄断法正式施行

为公平竞争筑牢法治基础

发布时间:2022-09-04 浏览次数: 文章来源:中国纪检监察报

  

在数字技术与经济社会发展深度融合的背景下,新反垄断法尊重数字经济竞争规律,围绕平台经济领域竞争的核心要素立法,推动数字经济高质量发展。近日,2022世界数字经济大会暨第十二届智慧城市与智能经济博览会在浙江宁波举行,众多数字经济前沿领域的新技术、新产品、新应用等亮相展览现场,吸引民众参观。(图片来源:视觉中国)

  通过竞争法尤其是反垄断法的立法、执法,对垄断、限制竞争和不正当竞争行为进行规制,是市场经济国家的通行做法。今年8月,修改后的《中华人民共和国反垄断法》(以下简称“反垄断法”)正式施行,这是反垄断法实施十四年以来的首次修改。

  本次反垄断法修改,对公平竞争审查制度、安全港制度、互联网领域反垄断监管、经营者集中审查等诸多方面作出了修改,与旧法相比,存在36个条文上的变化,其中新增条文12条,既回应了社会各界的关切,又对现实问题作出制度安排。

  反垄断法修改的背景是什么,有哪些值得关注的亮点?为促进新反垄断法有效落地,还应做好哪些工作?记者采访了中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中。

  修改完善反垄断法,是我国社会主义市场经济发展的内在要求,是助力构建新发展格局的客观需要

  记者:我国反垄断法修改的背景是什么?为什么在施行十四年后迎来大修?

  时建中:自反垄断法施行以来,我国在公平竞争制度体系建设、预防和制止垄断行为、优化营商环境、保护消费者利益、执法能力建设、公平竞争文化倡导以及国际影响提升等方面均取得了令世界瞩目的显著成效,成为全球三大反垄断司法辖区之一。

  实践证明,修改前的反垄断法的框架和主要制度总体可行。不过,随着我国社会主义市场经济的发展,反垄断法在实施中也暴露出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题。特别是随着平台经济等新业态快速发展,一些大型平台经营者滥用数据、技术、资本等优势实施垄断行为、进行无序扩张,导致妨碍公平竞争、抑制创业创新、扰乱经济秩序、损害消费者权益等问题日益突出,迫切需要明确反垄断相关制度在平台经济领域的具体适用规则,以加强反垄断监管。修改完善反垄断法,是我国社会主义市场经济发展的内在要求,是助力构建新发展格局的客观需要。

  本次修法,条文总数由57条增加到70条,新增12条,将1个条文拆分为2条,调整了19个条文的顺序,新增7款,此外还有15处修改和5处文字增加,涉及除附则之外的七章、原57条的23个条文,无论是所涉条文规模以及修改的实质内容,还是对市场的潜在影响,均可称之为一次大修。

  记者:反垄断法修改最重要的背景之一是强化反垄断和防止资本无序扩张的现实要求。垄断和资本无序扩张分别指什么,会对市场经济造成哪些危害?

  时建中:垄断,包括市场垄断和行政性垄断。其中,垄断协议、滥用市场支配地位和违法实施经营者集中是典型的市场垄断,滥用行政权力排除、限制竞争是典型的行政性垄断。无论市场垄断还是行政性垄断,都会排除限制竞争、抑制创新、损害消费者利益和社会公共利益。

  资本扩张,主要是指发生在资本市场的并购行为,不仅会导致企业股权乃至控制权发生变化,而且会提升相关产业和市场的集中度,引发产业市场结构、竞争状况等变动。资本的无序扩张,发生在资本市场,后果会蔓延至实体经济。相关产业的市场集中度若被资本市场的无序扩张过度推高,且被同一资本控制或实际控制,可能产生排除限制竞争、抑制创新的后果。竞争与创新的良好互动是经济高质量发展的必要条件。垄断和资本无序扩张,会损害竞争机制和创新动力,不利于经济高质量发展。

  社会主义市场经济是一个伟大创造,社会主义市场经济中必然会有各种形态的资本,要发挥资本作为生产要素的积极作用,同时有效控制其消极作用。今年年初,国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》,明确要加强平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域反垄断和反不正当竞争执法,防止资本无序扩张。反垄断、反不正当竞争,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求,目的是维护公平竞争秩序,维护竞争机制的活力。

  新反垄断法既反对市场垄断,也要求打破行政性垄断,是一部推动有效市场和有为政府更好结合的法律

  记者:在我国现行法律中,新反垄断法有着怎样的地位?

  时建中:反垄断法是规制垄断行为,维护市场竞争秩序的基础性法律规范,在现代市场经济国家具有举足轻重的地位。此外,在我国现行法律中,新反垄断法也是非常特殊的。

  当今世界,最稀缺的资源是市场。加快建设全国统一大市场,畅通国内大循环,是落实构建新发展格局战略部署的必然要求。而在建设全国统一大市场的过程中,必须处理好一个长期以来普遍存在的矛盾,那就是市场和政府的关系。新反垄断法对于建设全国统一大市场能够起到什么作用呢?与其他国家的反垄断法相比,我国新反垄断法的相同之处是都规定了三种典型的市场漏洞行为,即垄断行为、滥用市场地位和不当经营。不同的是,我们还对滥用行政权力,排除限制竞争的行政性垄断做了专章规定。

  预防和制止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,排除、限制竞争,是我国新反垄断法最大的特点和亮点。对于滥用行政权力的规范和规制,我国新反垄断法体现出很大的决心,这表达了对市场的信心,也是对市场的呵护和保障。

  这就可以看出,在我国所有的法律里,新反垄断法有特殊性。我国的新反垄断法既反对市场垄断,也要求打破行政性垄断。防止市场垄断,意味着使市场在资源配置中起决定性作用;打破行政性垄断,可以更好发挥政府作用。所以我们说,新反垄断法是一部推动有效市场和有为政府更好结合的法律。

  记者:在“推动有效市场和有为政府更好结合”方面,新反垄断法有哪些亮点?

  时建中:本次修法通过新增条文、增加文字等多种方式扩充负面行为清单,织密打破行政性垄断制度之网,具体体现在三个方面:

  第一,防止利用合作协议等方式实施垄断行为,保障市场公平。新增第四十条:“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式,妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇,排除、限制竞争。”

  第二,招投标等经营性活动中强调竞争中立,对市场主体一视同仁。修正后第四十二条,将原先的“排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动”修改为“排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动”。取消“外地经营者”这一概念限定,目的在于实现真正的竞争中立,即不论是对外地企业还是本地企业的歧视都不应被允许。之所以增加“其他经营活动”这一内容,主要是为了应对实践中的各类情况。除了招投标外,竞争性谈判、询价、竞争性磋商等都属于竞争性采购方式,都存在滥用行政权力排除、限制竞争的空间和可能,以“其他经营活动”兜底,可以有效弥补原有法律规定的疏漏和不足。

  第三,抽象行政行为全面纳入竞争约束,并与公平竞争审查制度无缝对接。修正后第四十五条,将义务主体由行政机关扩展到了法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这样,抽象行政行为的主体与公平竞争审查的主体保持了一致,从而使得预防和制止行政性垄断的制度与公平竞争审查制度可以有效衔接。

  尊重数字经济的竞争规律,加快健全数字经济公平竞争监管制度,推动数字经济高质量发展

  记者:当前,数字技术与经济社会发展深度融合。本次修法在推动数字经济高质量发展方面有哪些举措?

  时建中:数字经济以数据作为关键生产要素、以现代网络作为重要载体,在不断进步的信息通信技术的推动下,提升着经济效率,优化着经济结构,代表了先进生产力的发展方向,近年来成为牵引壮大我国经济发展的新引擎。但在此过程中,平台垄断、赢者通吃、竞争失序、野蛮生长、无序扩张等乱象逐步凸显,出现了限制竞争、算法霸权、价格歧视等问题,不仅影响市场公平竞争,抑制创新活力,损害中小微企业、消费者、劳动者合法权益,妨碍社会公平正义,而且给数据安全、信息安全、经济安全、社会公共利益安全和总体国家安全带来威胁。

  本次修法在总则部分新增加一条,作为第九条,明确规定“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为”。相关内容新增在总则部分,意义大且影响深,对于其他具体制度及其适用均有指导价值。

  在数字技术与经济社会发展深度融合的背景下,需要加快健全数字经济公平竞争监管制度,推动数字经济高质量发展。作为数字经济的典型样态和最为重要的主体,平台企业对经济社会生活的影响超越了所有的企业类型和经营模式。发生在平台经济领域的垄断行为,例如“二选一”“大数据杀熟”“自我优待”“扼杀式并购”等,涉及数据行为、算法运用和数字技术,具有特殊性。本次修法尊重数字经济的竞争规律,围绕平台经济领域竞争的核心要素进行立法。在现阶段,在法律层面作原则性规定,释放了清晰的政策信号,十分必要、非常适度。

  加强和改进滥用市场支配地位的反垄断,是数字经济治理的一项重要任务。修正后的第二十二条增加一款作为第二款:“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”该款规定不仅呼应总则第九条规定,与时俱进地明确了数字经济时代滥用市场支配地位的反垄断关切,而且与《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等规定有机衔接,也为未来的制度完善预留了必要的接口。

  实际上,不公平定价、掠夺性定价等传统滥用市场支配地位行为,在算法、数据、技术以及平台规则的驱动下具有了更加复杂多样的表现形式。在线上和线下并行交织、商品和服务渗透融合、新产业新业态不断涌现的平台商业生态中,准确认定和处理滥用市场支配地位行为面临更多挑战,相关问题有待理论和实践深入探索。

  记者:此次反垄断法修改将“鼓励创新”写入总则第一条。如何理解竞争与创新的关系?

  时建中:任何法律的目标都不是单一的,将“鼓励创新”写入总则第一条,丰富了我国新反垄断法的目标体系。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。以科技创新和商业模式创新引领和推动高质量发展,是破解当前经济社会深层次矛盾和问题的必然选择,也是加快转变经济发展方式、调整经济结构、提高发展质量和效益的重要抓手。高质量发展需要有序竞争和有效创新作为前提和基础,而市场垄断和行政性垄断会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序,损害创新。

  凡是创新,都会对既有的竞争机制和秩序产生影响。因此,正确认识并且科学处理竞争与创新的关系至关重要。高质量发展需要创新,只有良好的竞争环境,才能推动创新;只有推动创新,才能提高竞争层次和水平;只有提高竞争层次和水平,才能推动经济高质量发展。否则,只能是低水平的存量利益的零和竞争。因此,强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施,就是要为创新营造公平的竞争环境,进而通过创新不断提高竞争层次,实现竞争和创新的良性互动,推动经济高质量发展。

  健全反垄断法律制度体系,打造公平透明可预期的竞争法治环境

  记者:为促进新反垄断法有效落地,防止资本无序扩张,您有哪些建议?还应当开展哪些工作?

  时建中:法制不等于法治,将纸面上的法律转化为行动上的法律,这需要一个过程。除科学立法外,我们还需要严格执法、公正司法、全民守法。

  我们要进一步健全反垄断法律制度体系,加快完善反垄断配套立法,抓紧修改完善经营者集中反垄断申报标准等法规、规章,在关系国计民生、竞争问题多发、社会高度关注的重点行业和领域制定反垄断指南,构建科学完备、系统规范、运行高效的公平竞争法律制度体系,打造公平透明可预期的竞争法治环境。

  我们还要加强反垄断执法队伍规模和能力建设,强化重点领域反垄断监管执法,坚持对各类市场主体一视同仁、平等对待,依法加强反垄断监管执法,聚焦涉及国计民生的重点领域,对频发、多发垄断行为的行业加大反垄断执法力度,有效打通制约我国产业升级和高质量发展的垄断堵点,促进生产要素自由流动和资源优化配置,不断优化市场竞争生态。


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