图为重庆市铜梁区纪委监委驻区府办纪检监察组到区应急指挥中心，对全区应急管理指挥工作开展监督检查。
刘敏 摄
针对监察建议书提出的安全生产专项检查中存在的廉政风险，重庆市铜梁区应急管理局通过采取检查人员不定期轮岗、驻局纪检监察干部经常入企回访调查等措施认真整改。图为该局工作人员在开展矿山安全生产检查。
魏华中 摄
今年上半年，一场全面拉网式体检在重庆市铜梁区应急管理局展开。
“我们紧盯决策执行、行政审批、执法监管、灾害事故核查评估等重要环节开展排查，建立主要领导负总责，分管领导具体抓、有关科室和责任人具体落实的整改工作格局，细化具体措施、明确时间表和路线图。”铜梁区应急管理局相关负责人介绍。
这场廉政体检的开展，源于该区纪委监委发出的一份监察建议书。
同一单位局长、副局长相继落马
事情要从两名落马的领导干部说起。
2019年5月，铜梁区原安监局党组书记、局长喻某因犯受贿罪被判处有期徒刑三年三个月，罚金25万元；2019年12月，铜梁区原安监局党组成员、副局长杰某因犯受贿罪被判处有期徒刑四年六个月，罚金35万元。
“二人对手中的权力毫无敬畏之心，将领导干部的身份作为结交私营企业主的‘名片’，利用职务之便接受请托，在业务开展、安全生产许可证办理等方面违规为他人开‘绿灯’。”铜梁区纪委监委第九审查调查室主任饶竞说，杰某长期以“借”为名，先后索取、收受钱财85万元，喻某则通过赌博等途径变相收受管理服务对象钱财40.1万元，在当地造成严重不良影响。
同一个单位的局长、副局长相继倒下，除理想信念丧失、纪法意识淡薄之外，是否还存在其他方面的原因？经综合研判，审查调查组认为该区应急管理局（原区安监局）在干部管理、制度建设、廉政教育等环节存在的漏洞也为杰某、喻某的腐败行为提供了便利。
“对现有应急管理工作的体制机制以及规章制度进行全面梳理，对安全生产准入监督管理、灾害事故核查评估处置、应急救灾物资监督管理使用、宣传教育培训、行政审批工作以及民主集中制等方面进行重点梳理、查漏补缺……”2019年12月，铜梁区纪委监委向区应急管理局发出监察建议书，明确指出现存问题及具体表现，并从查摆问题、完善规章制度、压实廉政教育主体责任三个方面对区应急管理局提出9条具体建议，要求明确薄弱环节，堵上制度漏洞，进一步强化源头防控。
接到监察建议书后，区应急管理局随即对照检查，共排查出19个廉政风险点，如权力缺乏有效监督制约，主要领导直接插手相关科室业务；民主集中制执行不力，主要领导大搞“一言堂”；廉政教育流于形式，没有形成敬畏纪律法律的氛围等。在此基础上，该局出台完善了《区应急管理局机关综合管理制度》《区应急管理局干部轮岗工作制度》《区应急管理局科级干部轮岗交流工作实施方案》等一系列规章制度。
“根据建议书提出的整改建议，我们扭住‘关键少数’，通过召开民主生活会、年度述职述廉大会等形式，班子成员带头查摆自身问题，带头讲规矩、守纪律、转作风。同时加强对单位二级班子成员的教育管理，由单位一把手约谈科室负责人和具有廉政风险岗位的干部职工，层层传导压力。”区应急管理局相关负责人说，通过此次教育整改，2名二级班子成员主动上交收受的红包礼金、认真反思错误，全体干部职工纪律规矩意识进一步增强。
找准病灶开出对症药方
十九届中央纪委四次全会要求，用好纪检监察建议有力武器，以纪法刚性约束推动问题一项一项整改到位。上述案例中，铜梁区纪委监委通过严格规范使用监察建议书，帮助该区应急管理局查“病根”、寻“病灶”，开出了一剂对症“药方”。
“药方”是如何开出来的？“坚持问题导向，以点带面、以小见大。”参与查办此案的铜梁区纪委监委第九审查调查室干部倪华程告诉记者，“两名领导干部违纪违法，这只是暴露在我们视线里的表象。如果只是查处了事，而不去深挖海面下潜藏的冰山，难免会有干部继续在同一个地方摔倒，对于应急管理局这种权力较大的单位而言，还可能滋生其他更严重的风险。因此，我们认为有提出监察建议的必要。”
想要提升建议的针对性和可行性，全面深入的调查研究必不可少。倪华程告诉记者，审查调查组结合审查调查过程中了解到的事实，对应急管理局的党风廉政建设情况进行了系统梳理和全方位扫描，发现突出问题之一就是班子成员、科室站所负责人权力未得到有效监督制约。“比如原安监局的矿山科，承担着全区所有矿山和非煤矿山的安全生产准入、行政审批等工作，企业的‘生杀大权’由科室负责人掌控。矿山科的干部到现场开展安全检查时，经常会有企业主通过送红包等方式企图让干部睁一只眼闭一只眼，放低检查标准。”
在此基础上，审查调查组听取了相关派驻纪检监察组及对口监督检查室开展日常监督的情况，专门召开集体讨论会，对发现的问题、存在的隐患进行综合分析，深挖原因，最终拟定9条具体建议。
针对领导干部用权风险，监察建议书中提出，补充完善工作规章制度，重点完善规范签批程序、过程结果公开公示、“三重一大”等相关制度，特别是涉及安全生产准入监督管理、灾害事故核查评估处置、行政审批等方面，必须纳入“三重一大”程序，严格履行逐级审批、集体民主决策流程，并自觉接受监督。同时，明确轮岗期限，对现有科室站所干部适时进行轮岗，预防干部“河边湿鞋”，做到以制度管人。
记者看到，在这份监察建议书中，铜梁区纪委监委严格限定了反馈时间，要求被建议单位在一个月内书面回复落实情况及整改措施。倪华程介绍，整改过程中，区纪委监委定期开展回访，确保监察建议“听得到回音”：“一方面召开干部职工大会，从面上了解情况；另一方面开展个别谈话，听取干部职工的个性化意见。此外，我们还会以电话提醒的方式督促党组负责人履职尽责，并通过随机抽查等方式对落实监察建议情况进行监督。”
在中央党校（国家行政学院）教授刘毅强看来，提出纪律检查建议或监察建议不但是监督执纪工作规则和监察法的明确要求，也是履行好监督首要职责的有效方式：“纪检监察机关结合纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督以及信访举报等工作中发现的问题，列出问题清单，深入分析原因，找准制度、管理方面的漏洞，向相关单位提出具有针对性的建议，既利于‘医其受病之处’，又推动‘塞其起弊之原’，是深化标本兼治的重要手段。”
与一般工作建议不同的是，纪律检查建议和监察建议虽名为“建议”，却具有强制执行效力。天津市纪委监委第六监督检查室副主任赵昕表示：“纪检监察建议以书面形式制发，具有可追溯、可查询、可监督、可检查的优势。纪检监察机关制发纪检监察建议书是依规依纪依法履行职责的法定行为，任何单位无正当理由不落实不采纳纪检监察建议的，需要承担相关纪律和法律责任。”
“用好纪检监察建议有力武器，可以收获事半功倍的效果。”铜梁区纪委监委相关负责人表示，“与口头提醒相比，这种具有法律效力的书面文件更容易引起警醒，以白纸黑字传导责任压力，促使相关单位不折不扣抓好整改。”
着眼推动破解共性问题制发建议书
随着纪检监察体制改革在各地深入推进，如何用好用活纪检监察建议，使其在深化标本兼治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利方面发挥更大效用，成为纪检监察机关的关注重点。记者了解到，近年来各地围绕这一课题积极开展探索，取得一定成效的同时，也暴露出了一些共性问题。
此前，江苏省扬州市纪委监委成立课题组，对全市运用纪检监察建议情况开展调研，调研结果显示，基层实践中不乏建议书“一发了之”的现象：“有的把送达建议书作为工作终点，有的在跟踪监督上力度不够，有的在整改评估中方法不多，直接导致建议‘不落地不生根’或整改表面化等情况，督促被监督单位完善体制机制、堵塞制度漏洞等工作成效不够明显。”
对此，一些纪检监察干部分析称，部分建议书之所以“不落地不生根”，主要出于两点原因：“一是相关纪检监察干部工作态度不够端正，起草纪检监察建议时没有充分掌握实际情况，督促落实时走过场、打折扣，导致建议泛泛而谈，操作性差，难以见效；二是被建议单位重视程度不高，在整改过程中放松要求、糊弄了事，甚至搞纸上整改、虚假整改。”
为破解上述问题，充分发挥纪检监察建议作用，天津市纪委监委研究制定了《关于加强和规范纪检监察建议工作的实施意见（试行）》。《意见》指出，承办部门应当按照“谁制发、谁负责”的原则，及时了解和掌握有关单位对纪检监察建议书的整改落实情况。对无正当理由拒不采纳纪检监察建议、不按时反馈整改落实情况或落实不到位的，对有关党组织和单位严肃问责，对负有责任的领导人员和直接责任人员依规依纪依法进行处理，对典型问题进行通报。
同时，《意见》明确，发现有关纪检监察机关应当制发纪检监察建议书未制发，或者不担当不作为，对提出纪检监察建议工作敷衍应付的，应当严肃追究责任。“对履职不力的纪检监察组织和纪检监察干部进行问责，可以有效防止思想认识不到位、建议内容针对性不强、监督责任缺位等问题，进一步提升纪检监察建议质量，避免‘为发而发’‘一发了之’。”赵昕说。
除此之外，文本不规范也是实践中的常见问题。一些纪检监察干部告诉记者，在制发建议书的过程中，内容要素不全、行文不严谨、格式不统一等，也会影响纪检监察建议的严肃性和权威性。
记者注意到，上海市纪委监委研究制定的《纪检监察机关纪律检查建议、监察建议工作办法（试行）》中列出了纪律检查建议和监察建议应当包括的5项内容，并于附件中展示了统一的文书格式模板，各项要素一目了然。该市纪委监委相关负责人说：“对建议书的内容、格式做出明确规定，有利于更规范有序地开展纪检监察建议工作，进一步强化查处一案、警醒一片、规范一方的作用。”
纪检监察建议书切口虽小，却能发挥监督大作用。多位纪检监察干部表示，用好用活纪检监察建议，需要在实践中进一步锤炼监督执纪能力，确保发出一份建议解决一类问题、完善一批制度，促进整改发展，实现“四两拨千斤”的功效，不断把纪检监察体制改革的制度优势转化为治理效能。（本报记者 左翰嫡）
